民意彙集的政治：論兩次處理香港民意的缺失Back

註：本文只代表作者個人意見，與香港大學立場無關。

一．前言

民主政體可簡單詮釋為「由人民自己管治自己」。用現代社會標準來說，是人民可以透過公平公開的全民直選去選出代表自己的領袖，來體現民主政體的精神。

八十年代以前，在英國殖民政府統治之下，香港的政治領袖並非選舉產生，當權者透過吸納本地精英，把他們當作瞭解社會民情的橋樑。其後，政治制度經過不斷改良變革，百姓在某程度上終於可以透過選票選出自己的代表，進入議會。但由於政府始終並非民選，當權者必須用各種方法積極回應市民訴求，以表現其為負責任的政府。

本文旨在探討政府如何在香港憲制史上兩次大規模諮詢中扭曲民意。第一次是港英政府就八八直選所作的諮詢；第二次是特區政府就基本法第廿三條立法所作的諮詢。政府在兩次諮詢中均收集了超過十萬份意見書，當中涉及23萬至37萬個的市民簽名。兩次諮詢雖然事隔16年，但在沒有專業的民意調查組織及群眾的監督下，政府得以把玩民意，扭曲調查數據以達到其預期的「諮詢結果」。

二．歷史背景

中英雙方於1982年就香港前途問題正式展開談判，隨後港英政府亦決議對香港政制發展作出全面的檢討，並於1984年7月出版了《香港代議政制的進一步發展綠皮書》以收集公眾意見。同年11月，即在中英聯合聲明簽署前一年，政府以白皮書的形式公佈了其諮詢結果，確定增加立法會成員至57人，當中12人由選舉團選出、12人來自功能組別、10位官守議員、連同22位由港督委任的非官守議員，以港督為議會主席，組成新一屆的立法會。白皮書內並承諾在1987年再就政制發展的進程作出全面的檢討。

幾年之間，社會牽起一片討論，市民紛紛表達對政改的意見，不少團體更要求政府加快政制改革的步伐。不過，中方始終保持其一貫的強硬立場，對政改抱懷疑態度。港英政府在1987年5月出版的《一九八七年代議政制發展檢討綠皮書》，明顯見到政府在中方的壓力下，已放棄在回歸前全面推行政改，以換取平穩過渡。

三．港英政府的策略--就八八直選公開「諮詢」市民

港英政府在1987年進行的諮詢，旨在檢討香港是否適合進一步推行代議政制。為了隆重其事，政府破天荒成立了一個「民意彙集處」，負責蒐集和整理市民的意見，及委託一個商業機構（AGB McNair Hong Kong Ltd）進行兩項大規模的民意調查，最後共收到131,589份意見書，及多項民意調查報告和簽名運動結果。

就應否於1988年立會選舉引入直選的問題上，民意彙集處的報告謂有94,270人反對引入直選，而只有39,348人支持該項建議，反對與支持的比例為7：3。不過，此結論並非真相之全部，其實是基於港英政府為了討好中方，「技巧地」整理市民意見後，所得出的結論。

簡而言之，民意彙集處把民意分成三類：團體及個人意見、民意調查、和簽名運動，然後以反對聲音較多為理由，否定在1988年推行立法局直選。港英政府認為，第一和第二類意見書中反對意見佔多數，而21項簽名運動涉及的23,866人讚成和295人反對意見，是動員出來的，所以參考價值不大，因此應該依據民意調查的結果。然而，問題是由民意彙集處委託的兩次大型調查，在八八直選的問題上出現嚴重失誤，導致沒有表態者居多，與當時民間的調查結果完全相反，後者差不多全部顯示巿民普遍支持八八直選。

更駭人聽聞的，是民意彙集處原來把為73,767份預先印製，而內容基本上一致的標準信件，納入團體及個人意見類別。由於該等信件絕大部分是反對八八直選，令此類別的贊成聲音變成少數。

換言之，倘若政府當時平等看待標準信件和簽名表格，把兩者同時歸納為第三類，則第一與第三類別的意見會變成支持八八直選居多。又倘若政府委託的民意調查能夠按照專業標準進行，則第二類意見亦會是支持八八直選居多。按大類計，本應是3比0大勝，但因為政府從中作梗，反而變成1比2小敗。

我們可以透過陳英麟議員於1987年11月18日在立法會辯論中所呈交的報告，來瞭解政府在整理市民意見時所採用的手段。陳英麟指出，倘若把標準信件從第一類抽出，則支持與反對直選人數的比例，會由2.9比7.1，逆轉為6.5比3.5。倘若把標準信件和簽名表格均歸納為第三類，則支持直選者實以7.7比2.3佔大多數。李柱銘議員在同一辯論中，亦指出9份民間進行的抽樣意見調查，得出與政府委託調查完全相反的結論。

面對種種相反意見，政府仍然一意孤行否定直選。未代港督彭定康在其回憶錄內總括是次諮詢﹕「雖然各項民間調查均顯示支持直選者佔大多數，但政府仍然玩弄數字，扭曲數據，把諮詢結果詮釋為市民並不要求八八直選，以求達致一個令中英雙方均滿意的結論。」彭定康並解釋政府扭曲民意的原因：「在諮詢完結前，中英雙方已達成秘密共識，若諮詢結果能顯示市民並不要求八八直選，則中方會把最終引入直選的承諾寫入《基本法》中。」

四．香港特區政府的策略--就基本法第廿三條立法公開「諮詢」市民

汲取了八八直選諮詢的教訓，政府自此以後便再沒有成立「民意彙集處」以執行諮詢工作。特區政府在2002-03年度就基本法第廿三條的公開諮詢中，更加沒有委託機構進行調查。保安局於2002年9月24日出版了《實施基本法第廿三條》的諮詢文件，邀請公眾在12月24日前提交意見。在三個月的諮詢期內，總共收集了100,909份意見書（當中97,097屬本地意見書），代表了369,612位個人及超過一千個團體的意見，所有意見書均被輯錄在《公眾意見彙編》中。在諮詢期內，支持與反對立法的兩大陣營均組織群眾上街宣示立場。

為了讓市民能自由表達意見，是次諮詢沒有既定形式，亦沒有特製問卷。但政府在歸納民意上下了「功夫」，達致支持立法者眾的結論。政府先按意見書的形式分成四類，分別是：團體的意見書、個人的意見書、內容劃一的信件或預先印製的意見表格、和簽名表格。就關鍵的立場，政府又把意見書分成三類，即A類為贊成就基本法第23條立法、或贊成諮詢文件的建議；B類為反對立法或建議；C類為不能辨別立場者。

根據政府的點算，若以100,909份意見書為基數，則A類意見書佔總數67.5%，B類佔28.2%，而C類則佔 4.3%，明顯地以支持者佔大多數。但若以369,612個簽名為基數，則A類簽名佔總數36.9%，B類佔60.2%，而C類則佔2.8%，所得出的結果截然不同。雖然特區政府在《公眾意見彙編》中羅列所有數字，但其仍重蹈八八直選諮詢的覆轍，透過降低簽名表格的重要性，和提高內容劃一的信件或意見表格的重要性，來「佈置」其諮詢結果。至於在是否需要推出白紙草案作更廣泛諮詢的議題上，政府亦列舉數字謂市民不需要白紙草案。

在公眾意見彙編發表後，兩位學者立即提出五點質疑：

疑點一：為什麼不使用簽名人數來達致結論？

疑點二：為什麼要區別「預先印製的意見表格」和「簽名表格」？

疑點三：為什麼只以本地意見書為推算基礎，忽視3,812份涉及29,099個簽名的外地意見書？

疑點四：A類意見書被界定為「贊成就《基本法》第23條立法或贊成諮詢文件的建議」，B類為「反對立法或建議」。倘若某君贊成立法但反對諮詢文件的建議，或者原則上贊成立法但反對於現階段開始，他的意見是A還是B？

疑點五：政府謂絕大部分巿民對發表藍紙或白紙草案沒有意見，但倘若某君完全反對立法，又或反對現階段立法，他還須就藍紙或白紙草案表態嗎？

幾個月後，一群學者義務組成「《基本法》第二十三條公眾意見彙編研究組」，重新審閱所有意見書，發現政府只能在「本地團體意見書」、「本地內容劃一信件」、及「本地的獨立信件」中得到支持者眾的結論。其他所有來自非本地的意見書，以及透過簽名表格所蒐集的民意，都是反對者眾。倘若將所有意見書綜合，以「一人一票」方式點算，則會出現六成以上意見反對立法。政府所謂公眾支持立法，其實在是把玩數據，顛倒民意。

五．結論

兩次諮詢雖然事隔16年，但卻同樣顯示一個非民選產生的政府，如何透過扭曲民意來證明其得民心。在1987年的八八直選諮詢，港英政府主要透過不正當的調查扭曲民意。而在2003年，特區政府則再次使用分類方法扭曲數字，來達致其所謂超過七成市民支持立法的結論。

「基本法第二十三條公眾意見彙編研究組」在其報告中對特區政府就基本法二十三條的諮詢工作提出了以下的建議及批評：

「政府在是次諮詢的最主要缺失為並沒有採用適當的方法去收集及整理市民意見。諮詢文件並無就一些核心問題提出不同方案供市民選擇，結果令公眾討論失去焦點且流於簡單化、情緒化，加劇了社會分化。」

「政府在諮詢進行時並無說明將會如何整理市民的意見書。不同的整合方法可衍出截然不同的結論，這種做法賦予政府太大的空間去詮釋民意，損害了諮詢的認受性。」

研究組並就將來大型公眾諮詢特別提出以下幾項建議：

一、 政府應就某項政策的核心問題提出多個具體方案供市民討論；

二、 公平處理市民的意見，諮詢前和後公佈民意分析的方法；

三、 委託獨立的機構對民意進行搜集和分析以提高諮詢過程的認受性。

筆者認為，政府日後若需要就其建議進行民意調查時，必須遵守民意調查的國際標準，防止誤用或濫用民意調查。

不過，長遠而言，一個非由民選產生的政府，由於沒有得到人民的授權，往往不惜以種種手段操控民意調查、玩弄數據、和扭曲民意，以表示其實際上得到群眾的支持。更有甚者，它們可能索性禁止民意調查，來壓制反對聲音。在香港這個開放而不民主的社會，傳播媒介及民調工作者，能否引入並遵行民意調查的國際標準，對整個社會的發展至為重要。