還民意一個公道Back

陳健民（香港中文大學社會學系副教授）	鍾庭耀（香港大學民意研究計劃主任）

註：本文只代表作者個人意見，與所屬大學立場無關。

港英時代的殖民地政府由早期吸納社會精英，至八十年代實行廣泛民意諮詢，反映主權回歸令權力逐步下放，亦顯示香港民智漸開，政治訴求不斷提高。期後由於選舉的出現，傳媒及民意調查的蓬勃發展，巿民對政府諮詢工作的要求自然提高。特區政府就基本法二十三條的諮詢工作備受批評，是因為政府的做法未能與時並進。由兩位筆者及數名學者組成的「基本法第二十三條公眾意見彙編研究組」，目的就是要還民意一個公道，防止類似事情再次發生。

二十三條諮詢，問題叢生

政府一方面就二十三條出版諮詢文件廣徵民意，另一方面卻「硬銷」其既有的立場，最後更宣稱民意搜集結果為大多市民支持政府立法，與我們的獨立研究結果大相逕庭。觀乎政府這次諮詢工作的問題，主要缺失有三：一）沒有提供多個方案給市民選擇；二）違反公正原則；三）研究方法不清。

諮詢文件並無就一些核心問題提出不同方案供市民選擇，結果令公眾討論失去焦點且流於簡單化、情緒化，加劇了社會分化。只有一成左右的意見書就諮詢文件的具體條文表達意見。政府對民意的整理和分析亦集中在正、反立場而忽略具體憂慮和建議。

政府在諮詢開始時並無說明將會如何處理市民的意見書，這種做法賦予政府太大的空間去詮釋民意。市民事前不知道政府按甚麼準則分類贊成或反對的意見（是指「原則」上對立法的態度或是對諮詢文件具體「內容」的態度？），市民亦不知道不同的表達形式會受到不同看待（如簽名運動的表格和預印標準信受到重視的程度有別）。此舉令公眾懷疑諮詢的誠意，甚至指責政府玩弄民意。

政府從來沒有交待對市民意見書的研究方法。民意彙編並無記載編碼指引，亦無說明任何確保分析可信性的品質控制措施。總括來說，政府採取的諮詢方法和態度是造成民意流於粗疏及兩極化的重要因素。

八八直選，已經前車可鑑

其實，政府玩弄民意早有前科。1987年5月，港英政府為準備香港的十年過渡，發表了《一九八七年代議政制發展檢討綠皮書》，提出多個政制改革方案，當中包括在1988年直接選舉立法局議員，即所謂「八八直選方案」。

為隆重其事，政府破天荒成立了一個「民意彙集處」，負責蒐集和整理市民的意見，及委託商業機構進行民意調查，最後共收到131,589份意見書，及多項民意調查和簽名運動，但隨之而來的民意彙編工作卻令公眾嘩然。

簡而言之，「民意彙集處」把民意分成三類：團體及個人意見、民意調查和簽名運動，然後以民意不贊成者為多的理由，認為1988年不宜舉行立法局直選。港英政府認為，第一和第二類意見書中反對意見佔多數，而21項簽名運動涉及的23,866人讚成和295人反對意見，是動員出來的，所以參考價值不大，因此應依據民意調查的結果。然而問題是，由「民意彙集處」委託AGB McNair進行的兩次大型調查，在八八直選的問題上出現嚴重失誤，以致沒有表態者居多，與當時民間的調查結果完全不同 - 後者差不多全部顯示巿民支持八八直選。

更駭人聽聞的，是「民意彙集處」原來把為73,767份預先印製而內容基本上一致的標準信件納入團體及個人意見類別。由於該等信件絕大部分是反對八八直選，令此類別的贊成聲音變成少數。

換言之，倘若政府當時平等看待標準信件和簽名表格，把兩者皆歸納為第三類，則第一與第三類別的意見會變成支持八八直選居多。又倘若政府委託的民意調查能夠按照當時業界的標準進行，第二類意見亦會是支持八八直選居多。按大類計，本應是3比0大勝，但因政府從中作梗，反而變成1比2小敗。

對未來公眾諮詢工作的建議

從以上兩個例子可見，回歸前後的香港政府均瞭解到民意所向會影響其施政的認受性，因而不惜以種種手段加以調控。研究組這次花了不少精力重新分析市民的意見書，除了要還民意一個公道外，更望敦促政府在日後進行諮詢工作時，必須公正及合乎專業水準。

假如政府的某項施政需參考市民簡單的正、反表態，政府大可委託獨立機構進行民意調查，或者在法律容許的情況下舉行全民公決。若政府採取公眾提交意見書的諮詢形式，理應取得一般電話民意調查沒法掌握的數據。透過公眾意見書，政府可瞭解社會上強烈／有組織／動員出來的意見，亦可進一步掌握不同立場背後的理據、市民的憂慮和對具體政策的建議。要達到這些目的，政府應考慮下面三點建議：

(1)	政府應就某項政策的核心問題提出多個具體方案供市民討論；

(2)	公平處理市民的意見，諮詢前和後公佈民意分析的方法；

(3)	委託獨立的機構對民意進行搜集和分析。

我們希望市民瞭解到除非政府真誠實行公開及公正地諮詢，否則運用公眾呈交意見書的形式，容易變成政府玩弄民意的工具。我們認為過往政府的諮詢手法粗疏且偏頗，值得公眾關注。