全民投票的環球經驗及對香港的啟示 - 研究摘要返回

	研究摘要

	全民投票一般性定義是指人民就大眾關心的議題進行投票。全民投票雖然可以是政治領袖尋求特別權力的手段，但市民亦可以訴諸全民投票落實主權在民的原則，體現人民力量。

	香港各界人士，包括政府、立法會議員等，似乎開始習慣使用「公投」一詞，但「研究組」認為，「公投」一詞本身帶有濃厚的政治色彩，容易與台灣陳水扁政府推動的「公投制憲」扯上關係，因此，「研究組」主張繼續使用在香港社會行之已久的「全民投票」，作為我們的研究語言，而非使用「公民投票」（簡稱「公投」）或「公民表決」（簡稱「公決」）等詞彙，避免延續與全民投票無關的爭議。

	環顧世界各地的經驗，很多國家都設有全民投票機制。但由於各國的情況不同，和歷史文化上的差異，「研究組」在綜合各國全民投票的起源、發展和經驗後，亦未能歸納出一個確切和普遍的發展原則，「研究組」只能透過本報告提供一個全民投票的趨勢總結，以深化香港就有關全民投票的討論。

	自七十年代起，全球進行全民投票的數目有明顯增長，情況在瑞士及歐洲諸國尤為明顯，而在其他地區則普遍以較緩和的速度增長。縱使多數國家的全民投票都是用於修訂憲法，但不容否認的是，全民投票機制並不單只適用於表決政制問題，還可處理具爭議性的社會政策問題。

	「研究組」認為，直接民主跟代議民主都是落實人民平等政治參與權利的有效機制，兩者因而沒有本質上的矛盾。直接民主和代議民主均可成為政治制度中常設和互相配合的安排。不論是全民投票、或是普選政府、或是普選議會，其結果都能客觀地表達人民的意願和聲音。

	按照全民投票的應用範圍、議題、發起組織和法律地位等標準，理論上可以有54種類型。由此可見，全民投票這種提供市民直接參與公共決策的機制變化多端，而且可塑性高，絕不限於香港時下討論的簡單類型。

	「研究組」分析，若運用得宜，程序公正恰當，全民投票可以帶來積極和正面的作用；反之，則會帶來更多政治問題和困局。因此，「研究組」不主張視全民投票為「萬應靈丹」，但會主張從各地全民投票的經驗中學習，並從全民投票利弊的辯論中不斷集思廣益，制訂完善的安排，務求有利市民就重大社會議題透過全民投票進行直接表決。

	總結各國全民投票機制的設計和安排，「研究組」認為可以彈性地加入或剔除某些特性，避免負面發展。對於全民投票的批評，例如民粹主義、大眾暴政、引致政治不穩等，並非全民投票機制的固有缺陷，與全民投票的發展亦無必然關係，絕大部份問題可以藉著調節和管理機制解決或舒緩。作為實現直接民主，明辨慎思的過程與得出的結果同樣重要。

	可是，全民投票並不適合於處理所有具爭議性的議題。一些社會上存在嚴重分歧或涉及社會核心價值的爭議，若使用全民投票方法表決，可能會帶來危險及負面的政治衝擊。這些爭議應該以其他手段，如協調和解或圓滑的政治方法解決，而非訴諸全民投票這種速戰速決的手段。

	「研究組」的分析認為，全民投票和定期選舉的性質和形式相近，從香港社會的成熟程度、法律的觀點和角度、和香港的實際情況考慮，在香港引入全民投票，無論是由官方或民間發起者，均屬可行。

	落實官方及民間全民投票，須符合一系列基本原則和條件，才能成為有利人民平等參與的機制，和「慎思民主」的模式。「研究組」認為這些原則和條件應該設立包括獨立的監察機構、人民擁有提案權和充分的時間考慮、清晰的待決議題、平等的宣傳時間、持平的資訊、提案內容少作限制、經費的規限、政府保持中立的角色、合理的上訴程序和其他公平選舉的原則，包括普及、平等和不記名投票等。

	鑑於《基本法》第七十四條及附件二分組點票機制的限制，任何由議員提出有關全民投票的私人條例草案將會難以獲得通過。因此，政府應該主動制訂《全民投票條例草案》，對全民投票的範圍及程序作出安排，讓政府面對重大公眾利益的問題時可及早準確掌握民意，增加決策的合法性。

	遺憾的是，基於對全民投票的誤解，政府官員似乎十分抗拒全民投票的發展，而且還把問題提升到特區與中央關係的層次，導致民間自發倡議及舉辦民間全民投票。「研究組」希望指出，直接參與式民主機制，可見於大專院校、工會組織、專業團體、公司及業主立案法團等組織。這些組織容許會員就其利益攸關的事宜提案，在符合有關組織規定情況下，可提交全體會員表決。早在1993年，香港大學便舉辦了一次全港性的民間全民投票。

	有意見認為，「全港性大型民意調查」可以取代民間全民投票。「研究組」認為，從概念上看，前者著重量度普羅市民的意見，而後者著重市民經過嚴謹思辨而作出的行為表態，兩者不能混為一談，也不應以民意調查作為反對全民投票的理據。

	「研究組」表示，既然沒有官方全民投票，民間全民投票就可以為人民提供嶄新的政治參與機會，有助解決現時特區政府、立法議會以及中央政府民意不足的情況。不過，由於缺乏實際經驗和民間全民投票的結果沒有法律約束力，舉辦民間全民投票將會面對公信力不足的問題，甚或引起更加嚴重的社會磨擦。

	雖然面對局限，「研究組」仍然深信，民間全民投票的公信力可以透過深思熟慮的機制和程序得到一定保障，做到與官方舉辦的投票活動一樣秩序井然、有規可循。為此，「研究組」開列了一張民間全民投票準則清單，供有意舉辦的團體參考：發起人：民間團體或政治領袖均可，但以前者更為合適。議題：在社區或社會層面屬重大而涉及公眾利益的事件。問題設計：必須清晰而毫不含糊，避免具引導性、意思不明或可任意詮釋的問題，須針對主流民意的分歧之處。民主選舉的基本原則：普及、平等、自願、直接及不記名。最低參與投票人數及其他要求：由發起人於投票前決定是否訂定。基本自由的保障：投票活動期間，須尊重表達、集會及結社自由。客觀資訊：預留充裕時間向選民派發或郵寄投票問題及說明文件，讓社會對議題有充分討論。政府角色：不可進行片面的宣傳活動。投票活動收支：具高透明度及受到規則的監管。監察委員會：必須獨立於發起團體之外，訂立及執行投票規則，確保全民投票的公信力。
	最後，「研究組」認為，舉辦一個認真、具公信力的民間全民投票並非一朝一夕能夠做到。若要在短時間內開展工作，在區議會層面試辦應該是一個可行的方法。個別區議員可在其代表的選區，在決議某些地區事務前進行諮詢性全民投票。又或者，整個區議會可以決議就某些地區事務在整個區議會進行諮詢性全民投票，以便獲悉市民的意願，和加強市民的參與。在確定安排有關活動的能力和確立活動本身的公信力後，全港性的民間全民投票便更有成功的希望。