讓數字說話--重新分析公眾對23條諮詢文件意見返回

陳素娟（香港大學統計及精算系講師）

註：本文只代表作者個人意見，與香港大學立場無關。

在對抗非典肺炎一役中，特區政府盛讚市民高尚的素質，可是當政府諮詢市民意見的時候，又是否同樣看待市民的素質呢？

政府在去年發表《基本法》第二十三條的諮詢文件，廣徵民意。市民隨後共遞交了十萬零九百零九份意見書，涉及三十六萬九千六百一十二個簽名。政府先按意見書的地區分為本地及外地意見書，然後再按意見書的形式分成四類，分別是團體的意見書、個人的意見書、內容劃一的標準信件或預先印製的意見表格和簽名表格。

政府其後發表的意見書彙編中指出︰「……收到的意見書無論在形式和內容方面，都十分多樣化……作出分析時，力求客觀及全面地整理所接獲的意見。」可惜政府在八個組別的意見書裏，除了就關鍵立場及藍白紙條例草案問題歸類，並統計各分類意見書的數量、簽名數量及其百分比外，並沒有就其他方面分析市民的意向。意見書彙編亦公佈了其中七千五百一十二份獨立意見書的歸類，計有百分之五十一點一讚成立法（Ａ類），百分之三十四點七反對立法（Ｂ類），以及百分之十四點三未能確定（Ｃ類）。

筆者和幾位學者義務組成的「《基本法》第二十三條公眾意見彙編研究組」認為，若政府只求一個簡單的「是否支持立法」的答案，無疑浪費了市民很多寶貴的意見。故組員對八千多份「獨立意見書」再作詳盡分析，並認為必須將原則上是否支持立法和是否支持諮詢文件的具體內容兩個問題分開處理。

分析後發現，百分之五十六點七的意見書在原則上支持立法，百分之三十五點五反對；而就徵詢文件的具體內容，則有百分之五十二點七贊成、百分之四十四點六反對。我們所得的贊成和反對比例，無論在立法的原則或徵詢文件的內容上，均與政府的數字有所出入︰支持立法「原則」的比政府多，但反對建議「內容」的亦比政府多，只有「未能明確分類」的大大低於政府的數字。由於二十三條的立法在《基本法》裏已有規定，相信市民對立法的原則有較少爭論。然而，若要就諮詢文件的建議徵詢公眾，則瞭解市民對諮詢文件具體建議的看法比立法原則重要。但偏偏政府只把焦點放在原則問題上。

採用這種雙層分析方法，我們能進一步分析多達百分之十四點二（一千零六十八份）被政府列為「未能明確分類」的意見書分類。例如當中的百分之三十五點三（三百七十七份）的意見書被我們界定為同時反對立法原則及建議內容，而百分之九點四（一百份）的意見書則同時贊成原則及內容，真正難以斷定立場的只佔其中的百分之十六點一。我們亦發現七百三十一份（佔八千多份獨立意見書的百分之九點一）意見書，雖然原則上贊成二十三條立法或態度不明確，但卻反對建議內容，然而政府卻將其中的四百一十九份（佔七百三十一份的百分之五十七）列為「未能分類」。政府常說贊成立法的市民比反對立法的多，其中一個原因是將多達百分之十四點二的意見書列為「未能分類」，導致贊成較反對的多。其實當中有很多意見書是「原則上贊成立法但反對徵詢文件的建議內容」，更有很多是可清楚確定其立場卻被錯誤歸類。

此外，政府又將「標準信件」和「簽名表格」分開處理。在「標準信件」中，有百分之八十六的意見書是支持立法內容的；如果以代表的人數計，則有五萬四千零一人（百分之六十五點三）支持立法內容，而二萬八千六百七十七人（百分之三十四點七）反對。但在「簽名表格」中，反對的則佔百分之七十一點七（十九萬六千七百四十五人），只有百分之二十四點七（六萬七千六百三十三人）贊成。但這類反對意見卻不受政府重視。

我們認為，如果政府要透過意見書「數人頭」，則沒有理由要將「一人一信」和「簽名表格」用不同的原則處理；因為兩者其實都是表達意見，並沒有本質上的分別。如果我們將它們一視同仁，我們發現在所有表達意見的個人中（涉及三十三萬六千二百二十四個簽名），百分之六十二點九反對建議內容，只有百分之三十六點二贊成。

政府對這類「簽名表格」提出很多質疑，比如表格重複，所載署名由同一人簽署，載有相同簽名，簽名難以辨認或名字令人生疑等。然而我們亦發現，在約一千份團體意見書中，有大量信件來自性質和地域大不相同的團體，卻在內容或格式上非常接近，與內容劃一的「標準信件」差異不大，政府何以不質疑這些團體意見書的獨立性？

除了上述的核心問題，我們亦進一步分析市民對立法正反立場的背後原因、對建議條文的具體憂慮、不同篇幅、不同語言、不同時期呈交的意見的差別等。這些都是政府沒有仔細分析的。我們覺得政府既然透過公開諮詢蒐集民意，便應著重這些方面的資料。假如政府只想透過這種方式來「數人頭」，便應該數得公公道道，不能避重就輕，將民意把玩。