全民投票的國際經驗返回

全民投票研究組


由一群學者自發和義務組成的「全民投票研究組」，已經完成有關全民投票發展的研究，並於日前正式發表題為《全民投票的環球經驗及對香港的啟示》的報告書，歡迎各界人士到香港大學民意網站（http://hkupop.pori.hk）下載。報告書的篇幅超過三萬五千字，包括六個不同章節，並非三言兩語可以說得清楚。本文旨在扼要說明報告中有關全民投票在各地發展的經驗，澄清一些不必要的誤解。

須要說明，研究組的人手不多，學者成員只有鍾庭耀、陳家洛、陳健民和黃偉豪，另加支援工作人員黎榮耀、陳小萍和周慧兒。要在兩個月內完成所有研究工作，錯漏在所難免，歡迎各界指正。

研究組環顧世界各地，發現很多國家都設有全民投票機制。但由於歷史和文化上的差異，研究組在綜合各國全民投票的起源、發展和經驗後，亦未能歸納出一個確切和普遍的發展原則，研究組只能透過報告書提供一個全民投票的趨勢總結，促進討論。

從歷史發展的角度看，直接民主的起源可以追溯至二千五百多年前的古希臘和羅馬社會，但1789年的法國大革命才算是現代民主發展的里程碑。19世紀初，歐洲曾進行為數不少的拿破崙式全民投票，或用以確認新政體及新憲法的全民投票，但這些投票均不是在有效的憲法規定下進行。

隨著民主運動的不斷發展，很多國家開始確認全民投票為憲制的一部分，運作亦受到法例規管。自1970年代起，全球進行全民投票的數目有明顯增長，情況在瑞士及歐洲諸國尤為明顯。縱使多數國家的全民投票都是用於修訂憲法，但全民投票的機制並不單只適用於政制問題，還可處理具爭議性的社會政策問題。例如，瑞士在全國性層面就曾多次就政策議題付諸全民投票，包括賭場合法化、禁止動物實驗等，而美國在州份層面就曾經以全民投票表決福利、環保、房屋等社會議題。

綜觀各國的經驗，研究組認為，直接民主跟代議民主都是落實人民平等政治參與權利的有效機制，兩者在本質上沒有矛盾。直接民主和代議民主均可成為政治制度中常設和互相配合的安排。不論是全民投票或是普及選舉，其結果一樣可以反映人民意願。正因如此，雖然不少國家都以憲法規定全民投票的運作，但有些國家亦會在沒有憲法基礎下舉行諮詢性全民投票。

按照全民投票的應用範圍、議題、發起組織和法律地位等標準，全民投票在理論上可以分為54種類型。以應用範圍分類，全民投票可以分為全國性、地區性和社區性；根據議題性質分類，全民投票又可以分為關於國際領土爭議或國內地區自主、關於憲制變更、和關於人民生活三種；從發起組織的性質分類，全民投票可以分為由官方或政府發起、立法機關發起、和民間組織／公民發起三種；以法律地位計，全民投票又可以分為具法律約束力和只屬諮詢或參考性質兩種。由此可見，全民投票這種提供市民直接參與公共決策的機制變化多端，而且可塑性高，絕不限於香港時下討論的簡單類型。政府及民間團體在思考如何擴闊公民社會的空間和落實市民權利時，應該全面考慮不同類型的全民投票機制，而非只著眼於主權獨立和政制改革的議題。

研究組認為，只要運用得宜、程序公正恰當，全民投票是可以帶來非常積極和正面的作用；反之，則只會帶來更多政治問題和困局。因此，研究組不主張把全民投票視作萬應靈丹，而是應該從世界各地全民投票發展的經驗中學習，不斷集思廣益，制訂完善的機制和安排，務求有效地擴闊巿民的政治參與空間，讓市民就重大社會議題透過全民投票進行直接表決。

在檢視世界各國全民投票機制的設計和安排後，研究組認為可以彈性地加入或剔除某些特性，避免負面發展。例如，要求絕對多數票通過議案可防止大眾暴政出現；又例如立法豁除一些敏感或涉及少眾權益的議題於全民投票之外。如果純粹因為全民投票有機會危害少眾利益而把它否定，是不公平的說法，因為這類問題在所有民主制度都會出現，不論有沒有全民投票。事實上，大部份對於全民投票的批評，例如民粹主義、大眾暴政、引致政治不穩等，都不是全民投票機制的固有缺陷，與全民投票的發展亦無必然關係，絕大部份問題都可以藉著調節和管理機制解決或舒緩。

環球經驗亦顯示，沒有證據顯示全民投票會嚴重削弱代議政制，很多國家反而是以全民投票彌補代議政制的不足，鼓勵更多公民參與公共事務，讓既有的政治架構回應公眾訴求，增加公眾對民主制度的信心。只要實行得宜，全民投票其實有助加強政治穩定。很多時候，政府會藉全民投票賦予重要政治決定的合法性，例如確認新的憲法或加入一個主要的國際組織。此外，全民投票也可以用來解決政治危機，讓人民自己解決分歧。

不過，全民投票並不適合處理一些社會上存在嚴重分歧或涉及社會核心價值的爭議。若果使用全民投票方法表決這些爭議，可能會帶來危險及負面的政治衝擊。這些爭議應該以其他方式，如協調和解或圓滑的政治方法解決，而非訴諸全民投票這種速戰速決的手段。在民主精神下，慎思明辨的過程與表決行為本身同樣重要。

根據研究組的分析，全民投票和定期選舉其實在性質和形式都非常接近。從香港社會的成熟程度、法律的觀點和實際情況考慮，香港社會已有成熟條件就不同的社會政策進行全民投票，無論是由官方或民間發起者，均屬可行。

不過，礙於中央和特區政府的保守，官辦的全民投票肯定不能在短時間內成事，集中民間力量在社會推動民間全民投票，不失為鼓勵巿民政治參與的可行方法。至於應該在什麼時候就什麼議題如何投票，則不屬本文討論的範圍。