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全民投票研究組
 

由一群學者義務組成的「全民投票研究組」，已差不多完成有關全民投票發展的研究。研究組本來打算在本月初舉行發佈會，公開報告。不過，由於南亞發生海嘯，社會集中力量賑災，研究組決定把發放日期押後至2月中，並以本文向公眾略述現階段的研究成果。

 

須要說明，研究組的人手不多，學者成員有陳家洛、陳健民、黃偉豪和鍾庭耀，支援工作人員有黎榮耀、陳小萍和周慧兒，要在不足兩個月內完成所有研究工作，殊不容易。因此，如果研究有所錯漏，歡迎各界指正。任何個人及團體如果對全民投票有任何意見，可以登上香港大學民意網站（http://hkupop.pori.hk）的「民意平台」發表意見，亦可到網站內的「全民投票研究專頁」獲取詳盡的資料。

 

概念問題

 

在西方的文獻中，referendum, plebiscite和initiative都有「全民投票」或「公投」的意思，是指人民就大眾關心的議題進行投票。不過，plebiscite的機制卻因為曾經被納粹及法西斯政權濫用而帶有強烈的負面意義。Referendum一詞較為普及。現時，香港各界多使用「公投」一詞。研究組認為，「公投」一詞容易與台灣陳水扁政府推動的「防禦性公投」扯上不必要的關係，因此，我們主張使用在香港社會行之已久的「全民投票」，作為我們的研究語言，而非使用「公投」，避免延續無關的爭議。

 

研究顯示，在民主國家，人民一般可以透過兩種不同的制度參與決策，並賦予政府施政所需的認受性。第一種是直接參與式民主，例如全民投票；第二種是間接代議式民主，例如定期的議會和總統選舉。研究組認為，直接民主跟代議民主都是落實平等政治權利的有效機制，兩者因而沒有本質上的矛盾。直接民主和代議民主均可成為政治制度中常設和互相配合的安排。不論是全民投票或者是普選政府及議會，其結果都能客觀地表達人民的意願。

 

經驗證明，在民主化的過程中，改革力量和保守力量均會重視全民投票的效用。一方面，改革派希望利用全民投票尋求人民支持革新。另一方面，保守派相信全民投票可以有效反映沉默大多數尋求?定的心態，有利維持現狀或中和改革派的訴求。蘇聯前總統戈巴卓夫在1991年就以全民投票的方法詢問人民「是否認為有需要保存蘇聯作為一個更新的聯邦國家」。

 

總括而言，全民投票不一定是體現人民力量、落實主權在民的工具，亦可以是政治領袖尋求特別權力的手段。即使在不民主的國家，掌權者亦曾多番利用甚至濫用全民投票，要求人民表態支持他們的政策或制度。

 

發展和分類

 

自1970年代起，世界各國進行全民投票的次數有明顯增長，情況在瑞士及歐洲諸國尤為明顯，其他地區則比較緩慢。雖然不少國家都以憲法為全民投票提供基礎，但有些國家即使沒有憲法基礎亦曾經舉行諮詢性和約束性的全民投票。一般而言，直接民主機制的作用是輔助而非取締代議政制。在英國及北歐國家，全民投票機制僅能由政府或國會發動。在瑞士、意大利與美國一些州郡，選民卻有權發動憲制性及公共政策複決的全民投票。以下是一個把全民投票分類的方法：

  1. 以應用範圍區分：
    全國性；地區性；社區性

  2. 以議題區分：
    國與國之間的領土爭議或國內地區自主的議題；憲制變更的議題；政策或道德議題

  3. 以發起組織區分：
    官方或政府發起；立法機關發起；民間組織／公民發起

  4. 以法律地位區分：
    有法律約束力；諮詢性／參考性
 

根據上述分類方法，全民投票起碼有54種類型。針對目前本地出現有關「公投」的爭議，研究組必須指出，全民投票這種提供市民直接參與決策的機制變化多端，可塑性強，我們絕對不適宜把全民投票的討論狹義地集中在其中一個類型，而抹殺全民投票發展的空間。

 

全民投票的利弊

 

優點方面：（1）全民投票能夠體現「人民當家作主」的普及概念，人民的意願成為公眾關注的重大議題的最終裁決。（2）全民投票容許每位選民直接而毫不含糊地表態，在合適的安排下他們可以審慎思考有關的議題，並積極而負責任地參與決策。（3）全民投票比一般的民意調查強調嚴謹思辨過程的重要性。（4）全民投票只輔助而非取締代議政制，作為一種常設但非經常啟動的制度，全民投票有助提醒政府和議會人民的主體性。（5）在缺乏認受性的政治環境下，政治領袖以至民間可以運用全民投票機制為他們的政制或政策目標爭取所需的認受性。（6）全民投票其實是正常的政治過程的一個環節，領袖和人民可以透過全民投票釋疑止爭。

 

缺點方面：（1）政治領袖和民間組織可以刻意利用不同方法來扭曲、玩弄民意，達到他們的目的，如果全民投票的問題內容、時間上的安排、以至對結果的詮釋處理不善，結果只會反映發起者而非人民的真正意願。（2）政府、利益團體或傳媒對有關議題的正、反雙方難以保持中肯，誤導辯論的方向，削弱全民投票的民主本質。（3）公眾對社會不同議題的興趣和參與程度並無一致性，以致在全民投票的相關活動中，人民在參與討論和處理資訊的能力受到質疑。（4）大多數人民的選擇和喜好並不一定是最佳的決定，再者，全民投票令政治中複雜的問題變成「零和遊戲」，不利合作性的利益分配。（5）全民投票的結果不可預知和控制，真正公平公正的全民投票對有關議題的正、反雙方都帶有一定的風險。（6）全民投票會削弱代議政府和民選的政治機關，令政策質素下降，更甚者，全民投票鼓吹民粹主義並帶來「大眾暴政」的危險。

 

初部總結

 

全民投票每一次被啟動時總會有人就其定義、種類、優點、缺點和適切性進行辯論。研究組不主張視全民投票為解決政策或政制問題的「萬應靈丹」，我們主張香港汲取世界各地的實踐經驗，務求使全民投票有利於市民直接就重大社會議題進行表決。因此，我們會進一步建議一系列制度上的原則及程序，並列出清單讓政府及有意主辦民間全民投票的團體有規可循，訂定全民投票的範圍及程序安排。

 

在我們作出有關建議之前，我們歡迎所有人士登入港大民意網站的「民意平台」向我們提供意見。